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瞿国然:农村土地市场化应遵循的发展规律
时间:2019-04-22 18:25:22来源:中国乡村发现网作者:佚名

  摘要:农村土地市场化既应遵循农业农村发展规律,也应遵循城乡经济社会协调发展规律,还应遵循社会主义市场经济发展规律。

  市场在农村土地配置中都能起决定性作用吗?哪些农村土地或哪些农村土地配置环节可进行市场化?农村土地市场化应遵循哪些发展规律?正确认识这些问题,有利于科学安排“三农”制度或者在深化农村土地制度改革中把握好方向。

  一、农村土地市场化应遵循农业农村发展规律

  (一)农村土地市场化应遵循农业发展规律

  农业是生命再生产与经济再生产相结合的产业,农作物的农时性与自然性、农产品的生命性与市场化、农业的基础性与民生性,既决定了农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源,也决定了农业的生产效率不高、比较效益低、自然风险市场风险较大。也即,农业既需要遵循市场经济规律,也需要遵循生物生长规律,还需要遵循宏观调控规律。比如,由于农业生产的区域性、农作物的季节性、农产品的生命性,既使农业生产经营依赖地理气候、靠天靠地吃饭,需要精心种养、细心照料;也使农业劳动监督、计量等管理成本相对工业企业高出许多;甚至使大宗农产品的组织经营不如一般工业企业高度组织化。相对家庭承包经营农业,雇工经营农业往往导致经营主体由农户变成资本所有者、农民由“土地主人”变成被雇佣者、生产经营方式由家庭自主生产经营变成业主(公司)自己生产经营;业主(公司)需要支付土地流转费给土地承包权人。在雇工经营农业中,由于农民生产的不是自己的农产品,其劳动与劳动成果联系不够紧密,那么农民从事农业生产经营的积极性就不高,不但不能发挥家庭承包经营农业的优势,而且往往增加了租地、雇工、劳动管理之类农业生产经营成本,也往往缺乏邻里相助、彼此相识之类的社会资本。因此,农业不宜雇工经营,而宜家庭经营或包干经营、合作经营。并且,土地流转规模不是越大越好,否则因农业管理成本过高而不经济。因此,农业也不宜大规模经营,而宜适度规模经营。在我国两千多年封建社会里,地主对佃农往往实行的是收租制而不是工资制;当今世界各国的农业经营仍以家庭经营为基础——收租制、家庭经营模式、家庭承包经营制度在劳动投入与劳动产出紧密相联、没有雇工和劳动管理之类农业生产经营成本等方面具有共同特征。进入工业化中期以后,农业产业的弱质性、民生性显得更加突出,需要继续实行工业化中期之前集体经济组织成员可以依法地无偿地使用农业用地以从事农业生产经营活动的农村土地政策,也即需要继续坚持土地承包经营这一基本制度。倘若不坚持土地承包经营制度,而推行农业用地市场化,那么不仅会违背农业发展规律,也会动摇社会主义制度根基。这已被改革开放以来实行土地承包经营制度所取得的伟大成就所证明,也被二十世纪五十至七十年代“集体经营农业”所反证,更被两千多年来我国封建社会土地可买卖导致农民流离失所进而引发社会动荡所反证。简而言之,不仅土地承包权不能市场化,即使是土地经营权的市场化,也应遵循农业适宜家庭经营或包干经营、合作经营以及适度规模经营等发展规律。

  (二)农村土地市场化应遵循农村发展规律

  相对城镇,农村人口分布不密集、土地资金劳动力人才科技等生产要素集聚度不高竞争力不强、交通水利能源通信等公共基础设施以及教育文化卫生医疗等基本公共服务人均配置成本较高或人均利用率较低、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇。聚村而居、精耕细作、间作套种、绿色种植、血亲相连、利益相关、邻里相助、文化相联等传统农耕文化乡里文化生态文化,在我国数千年历史中,早已深深植根于广大农村或数亿农民的行为习惯、社会制度与道德理念之中。农村是熟人社区,一个自然村落本就是一个复杂的乡土社会结构,其生产劳动、人际交往更多受家族姻亲或风俗习惯的影响,不如陌生人聚居的城市更多靠法律与市场机制来调节。那么,以集体经济组织为地理边界并以此为基础的农村土地集体所有制、村民自治等农业农村基本制度就应坚守。这些农业农村基本制度既能遵循农业农村发展规律,也能继承和发扬我国传统农村文化。其中,农村土地集体所有的制度实质,是在土地用途管制之下的全体而动态的集体经济组织成员依法共同使用或依法共同占有归根到底属于国家所有的集体经济组织土地。农村集体土地既非集体经济组织所有,毕竟非实体组织的集体经济组织不能成为土地所有权人;也非集体经济组织成员集体所有,因其时点性或成员具体化而与农村土地集体所有制度实质相矛盾;更非集体经济组织成员所有,其实质是变相的土地私有制。因此,农村集体土地所有权既不能被集体经济组织市场化,也不能被集体经济组织成员集体市场化,更不能被集体经济组织成员、村委干部、村委乃至地方政府市场化。对于宅基地使用权,需要集体经济组织成员依法申请取得。由于实行农村土地集体所有制,加上住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权,因此,严禁非法买卖农村住宅,即使探索抵押担保农村住宅制度改革也需审慎。否则,既容易违背农村土地集体所有制,动摇制度根基;也容易违反土地用途管制,冲破耕地红线;还容易滋生土地食利阶层,拉大贫富差距。实际上,土地所有权、土地承包权、宅基地取得权以及集体经济组织成员资格认定基准等农村土地主要归属制度只能属于中央事权,只宜由国家通过系列法律政策来加以规定与保障。

  二、农村土地市场化应遵循城乡经济社会协调发展规律

  (一)引进社会资本发展农业建设农村不利于城乡经济社会协调发展

  引进社会资本发展农业建设农村,往往由家庭经营和合作经营为主的统分结合双层农业经营体制转变成雇工经营农业模式,由“家庭经营+乡里关系”转变成市场关系。它并非单纯的经济活动方式转变,而会影响到农业经营模式、生产激励机制、利益分配机制等的变化,也会影响到人地关系、人际关系、村民自治等的变化,还会影响到对农业农村发展规律的遵循、对传统农村文化的弘扬,甚至影响到数亿农民的生存、社会秩序的稳定、执政根基的巩固。社会资本往往是逐利的,而农村土地成本过低甚至没有、用地监管成本过高,加上农业产业投资周期长、利润薄、风险大而决定了发展非农产业或者开发建设农村土地往往具有更多投资机会。因此,引进社会资本往往导致农村土地非农化非粮化,不利于坚守耕地红线、保障粮食安全,也容易违背土地利用总体规划。在“经济”驱动下尤其是在未掌握农业发展规律之前而盲目投资、在“政绩”驱动下尤其是在未遵从土地用途管制之下而无序建设,会进一步增大农业经营风险或开发建设风险。另外,由于资本所有者的主要群体常住在城镇,因此,引进社会资本还往往容易导致部分农村发展成果倒流城镇,从而形成新的城乡二元体制机制,进一步扩大城乡发展差距,影响城乡经济社会持续健康发展。因此,发展农业建设农村,宜以村民自愿出资为主,社会类资本、技术、服务等生产要素在总表决权中不宜超过20%。否则,既容易变成雇工经营农业模式,冲击统分结合双层农业经营体制;也容易冲击乡土社会结构,影响村民自治发展;还容易冲击传统农村文化,影响地力可持续与环境保护。随着我国改革开放的持续深入推进,新型工业化、信息化、城镇化和农业农村现代化的加快发展,尤其是乡村振兴战略的大力实施,农民及其在外务工人员逐渐富裕起来,有相当多的资金可投入到农业农村现代化发展中去。

  (二)工业化中期之后一般实行农业农村扶持政策

  基于人多地少人均耕地更少基本国情、贯彻功能分区发展理念、节约集约利用土地、保障粮食安全、建设中国特色现代农业、促进工农业与城乡经济社会持续健康发展等的考虑,发展农村经济应以农业为本。既然农村集体土地属于国家所有或全民所有,那么国家或代表全民的政府就有权向土地承包权人、住宅所有权人等征收土地使用或占有方面的税赋,而其他任何组织或个人都无权以他们各自名义征收。新中国成立以来,工业化中期以前,广大农民就交了公粮或缴纳了农业税赋,甚至还在一定时期内实施工农产品价格“剪刀差”政策以支持工业优先等发展战略。进入工业化中期之后,农业容易变成产业短板,农业生产效率不高、比较效益低、风险多且难以管控的产业弱质性显得更加突出,农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源的地位作用显得更加重要,而且农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除,加上农业经营主体或土地流转主体数以亿计,农业收益小、不稳定、难计量,并往往对个体或微型企业的营业、个人的所得等给予一定免税额。因此,工业化中期之后,为了巩固农业基础地位、促进工农业协调发展、城乡一体化发展甚至为了维护社会稳定,一般就不再从土地使用收益或土地流转收益中征收土地使用税赋。进而言之,在我国,土地流转费只是集体所有制之下土地承包权在经济上的实现,并非土地所有权在经济上的实现,只有土地税赋才是土地所有权在经济上的实现。为了让农民安心务农,常住集体经济组织的集体经济组织成员不仅可以依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地、公益建设用地等集体土地,而且还需要政府通过加大农村基础设施建设投入、提高农业补贴等举措大力扶持“三农”,力争农民经济收入、享受基本公共服务等与当地城镇居民差距逐渐缩小。其实,市场竞争机制难以承担一个健康社会所应具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小城乡差距、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、弘扬传统文化等复杂功能。加上农业比较效益通常低,农村各生产要素竞争力普遍不高,农村往往落后于当地城镇。因此,让市场在土地配置中起决定性作用只适宜一些能充分竞争的农业用地或土地配置环节,而并非适宜其所有农村土地或全部配置环节,甚至只宜有限竞争。比如集体经济组织成员可依法地无偿地承包经营土地、申请取得宅基地,土地承包权不能买卖,农村住宅也不宜买卖抵押担保,农业只宜适度规模经营等。倘若农村土地主要配置环节由市场起决定性作用,那将会冲击现有“三农”基本制度,动摇社会主义制度根基,影响我国农业农村乃至整个经济社会持续健康发展。

  三、农村土地市场化应遵循社会主义市场经济发展规律

  (一)农村经营性建设用地(含农房租赁经营)应依法缴纳土地使用税

  在实行土地公有制的我国,如果农村土地依法转为经营性建设用地,那么它就与国有经营性建设用地并无本质区别——土地都属于国家所有,都用于非农业生产经营,或者农村住宅不是村民用于自住。因而,就应同样遵循市场经济规律,同样遵守市场竞争规则,同等缴纳土地使用方面的税费——此类土地税费主要用于农业农村发展,尤其是缩小农村区域之间的发展差距。否则,就容易形成有别于依法无偿使用农村集体土地、有偿使用经营性国有土地的无偿使用农村经营性建设土地第三种土地制度。这既不利于公平竞争,也不利于形成城乡统一的建设用地市场,甚至不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系。有偿使用经营性国有土地看似与集体经济组织成员依法无偿占有或使用集体土地相左,但两者都坚持了土地公有制,遵从了土地用途管制,有偿与无偿之别是缘于农业与工商业、农村与城镇发展规律不同而需要作出产业有别、城乡有别的土地制度安排。而且,能将农村土地依法转为经营性建设用地的,往往限于城郊,只惠及少数农民,而不能让广大农村、更多农民共享改革发展成果。它既不能统筹农村区域协调发展,也不能兼顾当前与未来发展,不利于构建区域协调发展体制机制、经济社会持续健康发展体制机制,反而容易扩大区域差距、贫富差距。因此,有必要研究制定相应税收制度(应有区分区域的免税额),以建立健全统筹城乡尤其是统筹农村区域的土地利益分配机制。

  (二)谨慎推进城乡土地平等交换

  有的建议平等交换城乡土地,其初衷是缩小城乡差距,促进城乡协调发展。然而,我国城乡二元结构的形成是缘于长期形成的城乡不平等的体制机制,因此,要消除城乡二元结构就应从建立健全城乡一体化发展体制机制这个根本入手。之所以依法无偿使用集体土地而有偿使用经营性国有土地,是由于农业相对第二三产业效益差、农村相对当地城镇落后而作出不同的用地制度安排。这是实事求是,体现分类指导原则的,是遵从城乡发展规律的。假若在用地体制机制上不体现产业有别、城乡有别,就是不尊重产业有别、城乡有别客观实际,不遵循事物各自发展规律。因此,建立健全城乡一体化发展体制机制并不排斥城乡有别的体制机制,排斥的只是城乡不平等的体制机制。那么,遵循城乡发展规律、实行用途管制、坚持土地公有制的城乡有别的土地制度就应长期坚持下去。目前应着力于通过深化改革逐渐消除城乡不平等发展体制机制,比如提供城乡平等的适合农村农业的基本公共服务,加大向农村倾斜的导向性精准性强的公共财政投入等。即使允许城乡土地平等交换,也由于农村土地相对城镇土地地上附着物补偿较少、土地存在级差而使征地拆迁成本低,进而在“政绩”驱动下,突破全国土地利用总体规划,将城郊土地征收,变为城镇或工业用地;或者由于农业比较效益低、城镇土地成本过高,而在利益驱动下非法将农业用地变为建设用地。因此,需要加强用地管制:如果不加强农业用地管制,就容易冲破耕地红线,危及粮食安全,削弱农业基础地位;也不利于现有建设用地的节约集约利用、经济的转型升级高质量发展,影响城乡经济社会持续健康发展。如果不加强建设用地管制,就不但不符合土地利用规划,影响土地宏观调控;也扰乱土地市场秩序,影响政府及法律威信;而且往往违背农村土地集体所有制,影响村民自治。其实,新中国成立以来尤其是改革开放以来,工业发展用地、城镇建设用地以及农村建设用地存量已足够多。今后应着力于节约集约利用现有建设用地,严格控制建设用地新增,并以此倒逼经济转型升级高质量发展,促进资源节约集约利用,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

  作者单位:重庆市綦江区发展和改革委员会

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